02.09.2026 · 12 Min Lesezeit · Paul Fel

Gleichwertigkeit nachweisen: Kriterien und Nachweise, die eine Vergabestelle festlegen muss

„Oder gleichwertig“ ist der meistgeschriebene Halbsatz im deutschen Leistungsverzeichnis — und der folgenloseste. Er erlaubt dem Bieter, etwas anderes anzubieten, sagt ihm aber nicht, woran gemessen wird, ob dieses andere durchkommt. Wer die Klausel setzt, ohne Kriterien und Nachweisform zu benennen, verschiebt eine Entscheidung, die in die Leistungsbeschreibung gehört, in die Angebotswertung — dorthin, wo sie für niemanden mehr vorhersehbar ist. Dieser Artikel zeigt, wie sich aus dem Beschaffungszweck messbare Gleichwertigkeitskriterien ableiten lassen und welche Nachweise dafür verlangt werden dürfen.

Das Wichtigste in Kürze. Die Klausel „oder gleichwertig“ ist Pflicht, aber sie ist nur die halbe Arbeit. Damit sie wirkt, braucht jede Fundstelle drei bis fünf messbare Kriterien mit Messbedingung, eine benannte Nachweisart und eine Angabe dazu, wann und in welcher Form der Nachweis zu führen ist. Die Rechtsgrundlage dafür steht nicht in der Neutralitätsvorschrift selbst, sondern in der Pflicht, die Leistung so zu beschreiben, dass Angebote miteinander vergleichbar werden.

Warum die Klausel allein ins Leere läuft

Wir haben 23 Leistungsverzeichnisse von 17 öffentlichen Auftraggebern Position für Position durchgesehen — 3.542 Positionen. In 24,3 % davon steht ein Fabrikat, ein Hersteller oder eine Artikelnummer im Klartext. Nur 21,6 % dieser Positionen tragen die Öffnungsklausel im eigenen Positionstext; bei weiteren 11,1 % steht sie ausschließlich als pauschale Vorbemerkung an anderer Stelle. Keine repräsentative Stichprobe, aber eine Größenordnung.

Was diese Zählung nicht erfasst, ist die eigentlich interessante Frage: Auch wo die Klausel korrekt in der Position steht, folgt meist kein Maßstab. Dem Bieter bleiben dann drei Wege — das genannte Fabrikat anbieten und auf den eigenen Einkaufsvorteil verzichten, eine Alternative anbieten und die Zurückweisung einpreisen, oder eine Bieterfrage stellen und warten. Alle drei kosten: den Bieter Marge oder Zeit, den Auftraggeber Wettbewerb.

Wer keine Kriterien nennt, entscheidet die Gleichwertigkeit erst nach Angebotsöffnung — und ab da ist jede Entscheidung angreifbar.

Was die Vorschriften verlangen — und was sie offenlassen

Oberhalb der Schwellenwert regelt § 31 Absatz 6 Satz 2 VgV den Ausnahmefall: „Solche Verweise sind ausnahmsweise zulässig, wenn der Auftragsgegenstand anderenfalls nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann; diese Verweise sind mit dem Zusatz ‚oder gleichwertig‘ zu versehen.“

Unterhalb der Schwellenwerte formuliert § 23 Absatz 5 Satz 1 UVgO dasselbe von der anderen Seite: „Bezeichnungen für bestimmte Erzeugnisse oder Verfahren wie beispielsweise Markennamen dürfen ausnahmsweise, jedoch nur mit dem Zusatz ‚oder gleichwertig‘, verwendet werden, wenn eine hinreichend genaue Beschreibung durch verkehrsübliche Bezeichnungen nicht möglich ist.“ Für Bauleistungen steht die strukturgleiche Regel in § 7 EU Absatz 2 und § 7 Absatz 2 VOB/A: Verweise sind „mit dem Zusatz ‚oder gleichwertig‘ zu versehen“.

Keine dieser Vorschriften sagt, woran die Gleichwertigkeit zu messen ist. Der Maßstab kommt aus der Beschreibungspflicht: § 121 Absatz 1 Satz 1 GWB verlangt eine Beschreibung, die „für alle Unternehmen im gleichen Sinne verständlich ist und die Angebote miteinander verglichen werden können“. § 31 Absatz 2 Nummer 1 VgV konkretisiert das — Leistungs- oder Funktionsanforderungen sind „so genau wie möglich zu fassen“, dass sie „hinreichend vergleichbare Angebote erwarten lassen“. Für den Unterschwellenbereich fordert § 23 Absatz 1 UVgO eine Beschreibung „so eindeutig und erschöpfend wie möglich“.

Die Neutralitätsvorschrift verlangt die Klausel; die Beschreibungspflicht verlangt den Maßstab. Beides gehört in dieselbe Position.

Vom Zweck zu den Kriterien: vier Ableitungsachsen

Vor jeder Kriterienliste steht eine Frage, die sich in einem Satz beantworten lassen muss: Wozu wird beschafft, unter welchen Bedingungen, für wie lange? Aus der Antwort ergeben sich die Kriterien entlang von vier Achsen.

1. Leistungswerte mit Messbedingung

Eine Zahl ohne Messbedingung ist kein Kriterium, sondern eine Behauptung: „Wirkungsgrad mindestens 95 %“ ist unbrauchbar, solange offenbleibt, bei welcher Last und nach welchem Verfahren gemessen wird. Jede geforderte Zahl braucht Einheit, Grenzrichtung (mindestens / höchstens) und Betriebspunkt. Einseitige Grenzen sind wettbewerbsoffener als enge Korridore.

2. Normen und Prüfverfahren

§ 31 Absatz 2 Nummer 2 VgV erlaubt die Bezugnahme auf technische Anforderungen in einer festen Rangfolge. Auch hier gilt: „Jede Bezugnahme auf eine Anforderung nach Nummer 2 Buchstabe a bis e ist mit dem Zusatz ‚oder gleichwertig‘ zu versehen.“ Gütezeichen sind ein Sonderfall dieser Achse; § 34 Absatz 4 VgV stellt klar: „Der öffentliche Auftraggeber muss andere Gütezeichen akzeptieren, die gleichwertige Anforderungen an die Leistung stellen.“ Die UVgO regelt das in § 24.

3. Schnittstellen und Einbausituation

Die Achse, die im Bestand am meisten Arbeit spart. Anschlussmaße, Spannungs- und Signalpegel, Protokolle, Einbaumaße, Montageart, Zugänglichkeit für Wartung: Wer diese Größen ausschreibt, beschreibt die Anlage — nicht das Gerät eines Herstellers.

4. Betriebsbedingungen und Lebenszyklus

Umgebungstemperaturen, Betriebsdauer, Ersatzteilverfügbarkeit, Wartungsintervalle, Energieverbrauch im realen Lastprofil. § 31 Absatz 3 VgV lässt hier auch Qualitäts-, Innovations-, soziale und umweltbezogene Aspekte zu, „sofern diese Merkmale in Verbindung mit dem Auftragsgegenstand stehen und zu dessen Wert und Beschaffungszielen verhältnismäßig sind“.

Welche Nachweise zumutbar sind

Ein Kriterium ohne benannte Nachweisart erzeugt den nächsten Auslegungsstreit. Fünf Arten decken die Praxis weitgehend ab; sie unterscheiden sich vor allem im Aufwand für den Bieter.

Nachweisart	Geeignet für	Aufwand Bieter	Anker im Normtext
Herstellerdatenblatt / technisches Dossier	Leistungswerte, Abmessungen, Schnittstellen	gering	§ 33 Abs. 2 VgV nennt das „technische Dossier des Herstellers“
Prüfbericht oder Zertifizierung einer Konformitätsbewertungsstelle	normbezogene Werte, Sicherheit, Emissionen	mittel bis hoch	§ 33 Abs. 1 VgV; § 7a EU Abs. 5 VOB/A
Gütezeichen	gebündelte Umwelt- und Sozialmerkmale	mittel	§ 34 VgV; § 24 UVgO
Referenz	Bewährung im vergleichbaren Einsatz	gering	gehört systematisch zur Eignung, nicht zur Produktgleichwertigkeit
Bemusterung / Musterstellung	Optik, Haptik, Verarbeitung, Montageprobe	hoch	keine eigene Nachweisnorm — Verhältnismäßigkeit begründen

Zwei Regeln begrenzen, was verlangt werden darf. § 33 Absatz 1 Satz 2 VgV: „Wird die Vorlage einer Bescheinigung einer bestimmten Konformitätsbewertungsstelle verlangt, hat der öffentliche Auftraggeber auch Bescheinigungen gleichwertiger anderer Konformitätsbewertungsstellen zu akzeptieren.“ Und § 33 Absatz 2 VgV: Hatte ein Unternehmen ohne eigenes Verschulden keinen Zugang zu solchen Bescheinigungen oder keine Möglichkeit, sie fristgerecht einzuholen, sind „andere als die in Absatz 1 genannten geeigneten Unterlagen, insbesondere ein technisches Dossier des Herstellers“ zu akzeptieren. Für Bauleistungen gilt dasselbe nach § 7a EU Absatz 5 VOB/A.

Unterhalb der Schwellenwerte wird ein Unterschied oft übersehen: Die UVgO in der Ausgabe 2017 kennt in § 24 nur die Nachweisführung durch Gütezeichen; eine dem § 33 VgV entsprechende Vorschrift zu Konformitätsbewertungsstellen enthält sie nicht. Ohne diese Auffangregel muss die Verhältnismäßigkeit des geforderten Nachweises umso sorgfältiger im Vermerk begründet werden.

Schnelltest

Nehmen Sie eine beliebige Position mit „oder gleichwertig“ und lesen Sie nur diese eine Position — ohne Vorbemerkungen, ohne Datenblatt im Kopf. Können Sie daraus drei Werte nennen, an denen ein fremdes Produkt gemessen würde, und die Form, in der es das belegen soll? Wenn nicht, fehlt nicht die Klausel, sondern der Maßstab.

Drei Fehler, die die Kriterien wertlos machen

Fehler 01 / 03 Das abgeschriebene Datenblatt

Der häufigste Weg zu Kriterien ist auch der schlechteste: das Datenblatt des Wunschprodukts in die Position übertragen. Das Ergebnis sieht produktneutral aus, ist aber eine verdeckte Vorgabe — die Kombination der Werte passt exakt auf ein Modell (die Muster im Einzelnen stehen im Artikel Verdeckte Produktvorgaben erkennen). Der Gegentest ist billig: Erfüllen mindestens drei Hersteller alle geforderten Werte gleichzeitig? Wenn nicht, gehört der ausschließende Wert gestrichen oder gelockert — sofern er für den Zweck nicht nötig ist.

Fehler 02 / 03 „Bestand“ und „Kompatibilität“ als Blankobegründung

Der Bezug auf eine vorhandene Anlage ist ein anerkannter sachlicher Grund — aber ein begründungspflichtiger. § 23 Absatz 5 UVgO schreibt den Test wörtlich aus: Der Zusatz „oder gleichwertig“ kann entfallen, „wenn ein sachlicher Grund die Produktvorgabe ansonsten rechtfertigt“, und ein solcher Grund liegt „insbesondere dann vor, wenn die Auftraggeber Erzeugnisse oder Verfahren mit unterschiedlichen Merkmalen zu bereits bei ihnen vorhandenen Erzeugnissen oder Verfahren beschaffen müssten und dies mit unverhältnismäßig hohem finanziellen Aufwand oder unverhältnismäßigen Schwierigkeiten bei Integration, Gebrauch, Betrieb oder Wartung verbunden wäre“. Der Absatz endet mit einem Satz, der in der Praxis am häufigsten fehlt: „Die Gründe sind zu dokumentieren.“

Aus dem Normtext folgt zweierlei. Der Grund muss einzelfallbezogen benannt werden, mit dem konkreten Mehraufwand statt als Formel. Und: Gebunden ist meist nur die Schnittstelle, nicht das ganze Gerät. Macht ein Bussystem, ein Anschlussmaß oder ein Ersatzteilprofil den Systemwechsel unverhältnismäßig, gehört genau diese Schnittstelle als Kriterium in die Position — der Rest bleibt offen.

Fehler 03 / 03 Umgebungszertifizierung mit Fabrikatsvorgabe verwechseln

Anforderungen wie „für Windows Server zertifiziert“ oder „für die eingesetzte Datenbankplattform freigegeben“ beschreiben die Zielumgebung des Auftraggebers, nicht ein Fabrikat des Beschaffungsgegenstands. Sie sind für jeden Anbieter erreichbar und schließen niemanden aus — keine Produktvorgabe, sondern eine Betriebsbedingung nach Achse 4. Die Grenze verläuft dort, wo die Zertifizierung nur ein Hersteller vergibt und nur an eigene Partner: Dann ist sie eine Marktzugangsschranke und braucht dieselbe Rechtfertigung wie eine Fabrikatsnennung.

Die Checkliste je Fundstelle

Fünf Schritte, anzuwenden auf jede einzelne Position, in der ein Fabrikat, eine Marke, eine Artikelnummer oder ein herstellerspezifischer Typenschlüssel vorkommt:

Wortlaut festhalten. Die Fundstelle wörtlich zitieren, mit Positionsnummer. Ohne Zitat ist später nicht nachvollziehbar, worüber entschieden wurde.
Zweck benennen. Ein Satz: wofür, unter welchen Bedingungen, über welchen Zeitraum. Wer ihn nicht schreiben kann, hat kein Kriterium, sondern ein Produkt im Kopf.
Drei bis fünf messbare Kriterien. Je Kriterium: Größe, Einheit, Grenzrichtung, Messbedingung oder Prüfnorm. Mehr verengt den Wettbewerb ohne Zusatznutzen.
Nachweisart je Kriterium. Datenblatt, Prüfbericht, Gütezeichen oder Bemusterung — so gewählt, dass der Aufwand zum Auftragswert passt.
Frist und Form. Mit dem Angebot oder auf Nachforderung, als PDF mit markierter Fundstelle, in welcher Sprache, geprüft von wem. Und im Vermerk: warum die Fabrikatsnennung nötig war.

Zwei Beispiele

Luft/Wasser-Wärmepumpe

Statt „Wärmepumpe Fabrikat … Typ … oder gleichwertig“:

Leistungszahl (COP) mindestens 4,6 bei A7/W35, gemessen nach DIN EN 14511
Schallleistungspegel im Heizbetrieb höchstens 55 dB(A), gemessen nach DIN EN 12102
Kältemittel R290
Vorlauftemperatur mindestens 55 °C bei einer Außentemperatur von −7 °C
integrierter Wärmemengenzähler mit ablesbarer Zählerstandsanzeige

Nachweis: Herstellerdatenblatt mit allen fünf Werten und dem Prüfverfahren, vorzulegen mit dem Angebot. Die Werte selbst folgen aus Heizlast, Vorlauftemperatur des Bestands und Nachbarschaftssituation — übertragbar ist die Form, nicht die Zahl.

Netzwerk-Switch

Statt „Switch Fabrikat … 24 Port oder gleichwertig“:

24 Ports 1000BASE-T, zusätzlich 4 Uplink-Ports SFP+ mit 10 Gbit/s
PoE+ nach IEEE 802.3at an allen 24 Ports, Gesamtleistungsbudget mindestens 370 W
nicht blockierende Switching-Kapazität mindestens 128 Gbit/s
Verwaltung über SSH und SNMPv3, vollständige Konfiguration ohne herstellergebundenen Cloud-Dienst
19-Zoll-Einbau, 1 HE, Betriebstemperaturbereich 0 bis 45 °C

Nachweis: Datenblatt für Portzahl, Kapazität und Einbaumaße; Herstellererklärung für die Verwaltbarkeit ohne Cloud-Zwang. Der letzte Punkt zeigt Fehler 03 von der anderen Seite: Er beschreibt eine Betriebsbedingung und schließt keinen Hersteller aus, der ein lokal administrierbares Gerät anbietet.

Wenn der Nachweis eingeht

Geprüft wird gegen die veröffentlichten Kriterien — nicht gegen das Leitfabrikat. § 7a EU Absatz 3 Nummer 1 VOB/A formuliert das für Bauleistungen ausdrücklich: Der Auftraggeber „darf ein Angebot nicht mit der Begründung ablehnen, die angebotene Leistung entspräche nicht den herangezogenen Spezifikationen, sofern der Bieter in seinem Angebot dem öffentlichen Auftraggeber nachweist, dass die von ihm vorgeschlagenen Lösungen den Anforderungen der technischen Spezifikation, auf die Bezug genommen wurde, gleichermaßen entsprechen“. Die Darlegungslast liegt damit beim Bieter; dieselbe Vorschrift verbietet dem Auftraggeber zugleich die pauschale Ablehnung. Zum Unterschied zwischen Leitfabrikat und bloßer Bezugsmarke siehe Leitfabrikat oder Bezugsmarke.

Das Prüfergebnis gehört dokumentiert: welches Kriterium mit welchem Beleg als erfüllt gilt und welches nicht. Ein „nicht gleichwertig“ ohne Bezug auf ein vorher veröffentlichtes Kriterium ist die vorhersehbarste Angriffsfläche im Verfahren.

Der Aufwand ist ein Mengenproblem

Fachlich ist keiner der fünf Schritte schwer; das Problem ist die Menge. Ein mittleres Leistungsverzeichnis hat mehrere hundert Positionen, die Fundstellen verteilen sich unregelmäßig darüber. Die Produktneutralität-Prüfung auf produktneutral.de geht ein LV Position für Position durch und liefert je Fundstelle den zitierten Wortlaut, einen produktneutralen Formulierungsvorschlag sowie Gleichwertigkeitskriterien und Nachweisform. Welche Werte für das konkrete Projekt richtig sind, entscheidet die Vergabestelle.

Quellen

§ 31, § 33 und § 34 VgV — gesetze-im-internet.de/vgv_2016
§ 121 GWB — gesetze-im-internet.de/gwb/__121.html
UVgO, Ausgabe 2017, § 23 und § 24 (amtliche Bekanntmachung) — verwaltungsvorschriften-im-internet.de
VOB/A, Ausgabe 2019, § 7, § 7 EU und § 7a EU (amtliche Bekanntmachung) — verwaltungsvorschriften-im-internet.de
Eigene Korpusauswertung: 23 Leistungsverzeichnisse, 17 Auftraggeber, 3.542 einzeln geprüfte Positionen (Stand August 2026)
Normtexte abgerufen am 1. September 2026

Häufige Fragen

Reicht der Zusatz „oder gleichwertig“ aus?

Rechtlich ist der Zusatz zwingend, praktisch ist er allein wirkungslos. § 31 Absatz 6 Satz 2 VgV verlangt ihn bei jedem ausnahmsweise zulässigen Produktverweis, sagt aber nicht, woran Gleichwertigkeit zu messen ist. Der Maßstab folgt aus der Beschreibungspflicht: § 121 Absatz 1 Satz 1 GWB verlangt eine Beschreibung, die „für alle Unternehmen im gleichen Sinne verständlich ist und die Angebote miteinander verglichen werden können“. Ohne Kriterien und Nachweisform kann ein Bieter nicht kalkulieren, ob seine Alternative anerkannt wird.

Welche Kriterien muss eine Vergabestelle für die Gleichwertigkeit festlegen?

Drei bis fünf messbare Kriterien je Fundstelle reichen in der Regel. Sie werden aus dem Beschaffungszweck abgeleitet, nicht aus dem Datenblatt eines Herstellers, und folgen vier Achsen: Leistungswerte mit Messbedingung (Größe, Einheit, Grenzrichtung, Betriebspunkt), Normen und Prüfverfahren, Schnittstellen und Einbausituation sowie Betriebsbedingungen über den Lebenszyklus. § 31 Absatz 2 Nummer 1 VgV verlangt Leistungs- oder Funktionsanforderungen, die „so genau wie möglich zu fassen sind“, dass sie hinreichend vergleichbare Angebote erwarten lassen.

Welche Nachweise darf die Vergabestelle für die Gleichwertigkeit verlangen?

Üblich sind fünf Arten: Herstellerdatenblatt beziehungsweise technisches Dossier, Prüfbericht oder Zertifizierung einer Konformitätsbewertungsstelle (§ 33 Absatz 1 VgV), Gütezeichen (§ 34 VgV, § 24 UVgO), Referenzen und Bemusterung. Maßgeblich ist die Verhältnismäßigkeit: Der Aufwand muss zum Auftragswert und zum Risiko passen. Für Leistungswerte und Abmessungen genügt fast immer das Datenblatt; Prüfberichte und Bemusterungen sind die teuersten Nachweisformen und brauchen eine Begründung.

Muss der Auftraggeber das Zertifikat einer anderen Prüfstelle akzeptieren?

Ja. § 33 Absatz 1 Satz 2 VgV bestimmt: „Wird die Vorlage einer Bescheinigung einer bestimmten Konformitätsbewertungsstelle verlangt, hat der öffentliche Auftraggeber auch Bescheinigungen gleichwertiger anderer Konformitätsbewertungsstellen zu akzeptieren.“ Hatte ein Unternehmen ohne eigenes Verschulden keinen Zugang zu solchen Bescheinigungen oder keine Möglichkeit, sie fristgerecht einzuholen, sind nach § 33 Absatz 2 VgV auch andere geeignete Unterlagen zu akzeptieren, insbesondere ein technisches Dossier des Herstellers. Für Bauleistungen steht die entsprechende Regelung in § 7a EU Absatz 5 VOB/A, für Gütezeichen in § 34 Absatz 4 und 5 VgV.

Wer muss die Gleichwertigkeit belegen?

Der Bieter. § 7a EU Absatz 3 Nummer 1 VOB/A knüpft das Ablehnungsverbot ausdrücklich daran, dass „der Bieter in seinem Angebot dem öffentlichen Auftraggeber nachweist, dass die von ihm vorgeschlagenen Lösungen den Anforderungen der technischen Spezifikation, auf die Bezug genommen wurde, gleichermaßen entsprechen“. Dieselbe Vorschrift verbietet dem Auftraggeber aber die pauschale Ablehnung: Geprüft wird gegen die veröffentlichten Kriterien, nicht gegen das Leitfabrikat, und das Ergebnis gehört dokumentiert.

Reicht „Kompatibilität mit dem Bestand“ als Begründung für eine Fabrikatsvorgabe?

Nur mit einer einzelfallbezogenen Begründung. § 23 Absatz 5 UVgO nennt den sachlichen Grund ausdrücklich für den Fall, dass abweichende Erzeugnisse „mit unverhältnismäßig hohem finanziellen Aufwand oder unverhältnismäßigen Schwierigkeiten bei Integration, Gebrauch, Betrieb oder Wartung verbunden“ wären, und schließt mit dem Satz: „Die Gründe sind zu dokumentieren.“ In der Praxis ist zudem meist nur die Schnittstelle gebunden, nicht das ganze Gerät — dann gehört die Schnittstelle als Kriterium in die Position, während der Rest offen bleibt.

Ist eine Anforderung wie „für Windows Server zertifiziert“ eine unzulässige Produktvorgabe?

In der Regel nicht. Solche Anforderungen beschreiben die Zielumgebung des Auftraggebers, nicht ein Fabrikat des Beschaffungsgegenstands; sie sind für jeden Anbieter erreichbar und schließen niemanden vom Wettbewerb aus. Die Grenze verläuft dort, wo die geforderte Zertifizierung nur von einem einzigen Hersteller und nur an dessen Vertriebspartner vergeben wird. Dann wirkt sie wie eine Fabrikatsvorgabe und braucht dieselbe Rechtfertigung.

Gelten unterhalb der EU-Schwellenwerte dieselben Anforderungen?

Die Grundregel ist gleich, die Nachweisvorschriften sind knapper. § 23 Absatz 5 UVgO verlangt denselben Zusatz „oder gleichwertig“ und dieselbe Dokumentation der Gründe; § 23 Absatz 1 UVgO fordert eine Beschreibung „so eindeutig und erschöpfend wie möglich“. Die UVgO in der Ausgabe 2017 kennt in § 24 aber nur die Nachweisführung durch Gütezeichen und enthält keine dem § 33 VgV entsprechende Regelung zu Konformitätsbewertungsstellen. Wer unterhalb der Schwellenwerte aufwendige Nachweise verlangt, sollte die Verhältnismäßigkeit deshalb im Vermerk begründen.